，是重庆市为适应市场化经济结构转型而做出的促进农村社会结构配套转型的政策安排。但是，固有的城乡二元制度和农村社会保障制度缺陷，流转土地用途和农村环境保护的监控机制缺失，发达社会中间组织的缺失，以及农村公共服务职能履行不足的问题，成为完善统筹城乡土地利用制度的最大制约因素。，关键是要维持耕地面积并促进其他配套制度建设；征用了农民赖以生存的土地而没处理好农民的长期利益关系，后果不可想象。

  （修改注：本文成文于2年前，很不幸，果不其然，农村土地流转还真出问题了，正如我所评判的一样，请看2011年5月23日央视《新闻1+1》报道：河北香河部分违法流转土地因已被开发无法复耕。）

  在《国务院发布推进重庆统筹城乡改革发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）（以下简称《意见》）中提出建立统筹城乡的土地利用制度，要求在稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更充分而有保障的土地承包经营权基础上，合理的安排和调控城乡用地布局，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，严格执行耕地占补平衡制度，建立保护补偿机制，允许流转土地承包经营权，积极地推进征地制度改革，等等。现将有关政策解读如下，并提出有关政策建议。

  改革开放以来，农村土地的制度变迁过程，实质上是在保留集体土地所有制前提下，赋予并不断强化和保障农民土地承包经营权、探索农地集体所有制实现形式的产权制度改革过程。在我国工业化、城市化和市场化的变革进程中，农村人口的结构性流动、农村剩余劳动力的转移，都是我们国家的经济社会结构转型的基本态势。而党中央、国务院在重庆统筹城乡改革发展部署中提出建立统筹城乡的土地利用制度，就是为适应重庆市统筹城乡市场化经济结构转型的均衡性需求而做出的促进农村社会结构配套转型的政策安排。

  但是，因城乡二元制度、户籍制度和由户籍制度决定的社会身份管理制度、以及政府基于身份管理提供的公共服务和公共产品的供给的城乡差异，尽管乡村农民在市场环境中具有大规模结构性流动的动力，但却因没有成熟的环境条件和足够的接纳空间，统筹城乡的土地利用制度的建立将是一个艰难的过程。这些，既是农村土地制度变革中必须触及到的社会制度根源，也是重庆市统筹城乡农村改革与发展面临的关键问题。

  首先，以家庭联产承包责任制为主体的农村土地利用制度虽然解放了被长期束缚的农村劳动生产力，是一种帕累托改进式的农民劳动积极性和劳动热情的释放，但是，由于这种分散的粗放型土地经营方式并不利于建立家庭内部产权明晰的激励与约束机制，也给农民利用土地融资、参与市场之间的竞争、扩大生产经营规模等带来了障碍，因此，家庭联产承包责任制对农村经济持续发展、农民收入持续提高等方面的作用很有限，难以适应农业产业化和规模化经营需要，大多数农民的收入持续徘徊甚至减收，没办法实现真正的劳动致富，在农村内部和城乡之间形成严重的两极分化态势。

  《意见》是关于重庆统筹城乡发展的很重要的政策宣示，也表明了有关重庆市土地使用制度的长期稳定的政策预期。但是，中国农村问题的根源还在于把农民事实上当作“次等公民”的城乡二元体制。重庆也不例外。目前依然根深蒂固的城乡二元体制，体现在户籍、医疗、教育、保险、住房保障等的制度缺陷，是妨碍建立统筹城乡土地利用制度的根本因素。

  其次，虽然《意见》明确要稳定和完善农村基本经营制度、实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度、流转土地承包经营权要坚持依法自愿有偿原则，但法制化、规范化的关于农村土地用途的国家权威保障机制、农村环境保护的国家权威保障机制，目前尚未建立起来。相应监控机制的缺失，将导致农村走上了和城市一样的土地非法占用和环境污染的发展道路。可作对比的是，同样是土地非法占用、环境污染问题，城市到今天都没有正真获得根本解决，更何况是正在追求迅速致富与发展的农村。

  再次，可能的权力滥用和发达社会中间组织的缺失，将成为制约统筹城乡土地利用制度建立的又一障碍。农村土地制度改革另一个难以逾越的障碍就是官权、特权的招摇和民权的衰落。譬如，土地流转相伴随产生的错综复杂的利益格局，将决定围绕土地的争斗将更为惨烈。理论上，围绕土地制度变革和土地流转的将是一些利益相关者基于利益的一种讨价还价进行博弈过程，但博弈结果取决于各利益方的实力和谈判地位。在相应的制度缺失和行政管理体制尚不完善的条件下，谈判过程中土地使用权的所有者（农民）往往是被排斥在这一进程之外的，占大多数的战利品是在强势利益阶层之间瓜分。更重要的是，面对可能被剥夺的利益，农民并没有自己的维权组织，也就是，土地制度变革中个人权利受到侵犯的农民，没有合适的有效的渠道进行倾诉、表达，公民社会远未形成，利益表达机制不健全甚至没有。

  总而言之，如果征用了农民赖以生存的土地、宅基地而没处理好农民的长期利益关系和生存发展问题，其后果是很难来想象的。

  制约重庆建立统筹城乡利用制度的因素是现有的城乡二元体制以及其他一系列制度性缺陷。因此，不考虑别的配套制度的改革和政策变迁，统筹城乡土地利用制度也难以建立。在新形势下，土地国有是底限，维持耕地面积是根本。建立统筹城乡土地利用制度，改革城乡二元制度是前提，逐步推动新城市化建设是基础，改革行政管理体制、完善社会中间组织和保障农民权益是保障，而严防外国垄断资本和国内买办集团通过资本运作以农业投资的名义大量收购优质农田经营权、进而全面控制农村土地是关键。建议如下：

  1.强力破除城乡二元社会制度。从改变城乡二元制度入手，消除对农民的歧视政策，保障农民在城镇非农就业享有的与城市居民同等的权益。

  2.推动新城市化建设。从着眼于农村剩余劳动力转移的角度做好城市规划，加大面向进城农民的城市投资，促进针对进城农民的住房、教育、医疗、养老的制度改革与公共投资。

  3.深化农村产权改革，创新对农村土地财产权利的不同实现形式。依据农村土地的不同用途及其用途改变所涉及的人群来具体探索对农村土地财产权利的不同实现形式，也是通过农村产权改革调动农民积极性。

  4.维护农民权益。也就是充分尊重农民的土地利用中的主体地位，保障农民权益，这就要改革行政管理体制，扩大农村民主，建立和健全农民维权组织，维护农民在土地流转中的知情权、参与权、监督权和申诉权。

  5.深化农村市场经济体制改革。建立和健全土地承包经营权流转市场服务体系，推进农地征地制度改革，完善征地的市场补偿机制，确保农民通过多种方式参与开发经营并保证农民受益。

  6.强化农村土地流转的法制建设。无论是农民劳动积极性增加，还是农民权益保障，最终都落实在法制化的制度建设上；各种推进土地流转的政策措施、农民权益受损时的表达和救济机制，都要以法律形式固定下来；此外，还要完善与土地流转有关的争议协调裁决机制和法律援助机制。

  7.加大国家财政对农村公共产品的投入，履行着政府职能，承担起维护农村设施的责任，提供基本、必要的农村公共产品，扩展农村市场的公共服务。

  8.严防权力、资本和土地资源的垄断性结合。从已披露的信息来看，境外跨国垄断资本与国内“买办”掮客的合谋慢慢的开始对中国产业链的围剿，这种渗透对中国经济安全的威胁无处不在。而权力、资本和资源的垄断性结合不仅滋生腐败，还导致权贵利益集团以绝对的定价权粗暴地垄断经济稳步的增长成果，放肆地侵占中小型农业投资企业和农民的利益，容易爆发社会矛盾冲突和经济风险，进而侵蚀已有的农村土地改革成果，妨碍未来“三农”问题的解决和构建和谐社会目标的实现。

  9.除非法定的特殊情形，严禁农用土地非农流转。全球气候变暖以及极端天气的年趋增加，导致全球性的粮食减产已经是定局，而没有粮食不用说发展甚至连生存都成问题，一旦有不可预知的极端天气发生造成中国粮食大面积减产，再加上全球农产品定价权的缺失甚至丧失，后果很严重。

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